陳興華

北方工業(yè)大學(xué)副教授，中國法學(xué)會(huì )能源法研究會(huì )副秘書(shū)長(cháng)

2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十二次會(huì )議表決通過(guò)了《中華人民共和國能源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《能源法》），自2025年1月1日起施行。根據新華社新聞通稿，《能源法》“立足我國能源資源稟賦實(shí)際，適應能源發(fā)展新形勢，就能源領(lǐng)域基礎性重大問(wèn)題在法律層面作出規定，是能源領(lǐng)域的基礎性、統領(lǐng)性法律”。自2006年1月國家發(fā)展改革委等十五個(gè)部門(mén)聯(lián)合成立《能源法》起草組以來(lái)，《能源法》立法工作前后延續十八年，于2007年、2020年和2024年四次向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)�！赌茉捶ā饭簿耪掳耸畻l。本文嘗試逐章介紹立法思路、主要規定、制度沿革及立法的要點(diǎn)和亮點(diǎn)，對《能源法》進(jìn)行概覽性解讀，方便能源行業(yè)從業(yè)人員學(xué)習貫徹這部法律。

第一章 總則。一般而言，一部法律的總則是整體性、總括性的規定，規定本法的立法目的、適用范圍、基本原則等內容。按照立法習慣，行業(yè)管理性的立法往往在總則章節中還會(huì )規定管理體制問(wèn)題。另外，還有一些不太適合放在其他章節的內容也會(huì )寫(xiě)入總則章節�！赌茉捶ā返目倓t一章共十四條。第一條和第二條分別是立法目的和能源的定義。第三條是能源工作總體方略，第四條到第十條是對總體方略的具體分解，分別涉及能源消費、能源供給、能源市場(chǎng)、能源科技、能源國際合作等原則性規定。需要指出的是，第八條有關(guān)能源標準的規定是表決通過(guò)稿中新增加的條款，對邏輯結構有一些影響。第十一條和第十二條分別對縣級以上人民政府及能源主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)的職責進(jìn)行了規定。第十三條規定了政府和新聞媒體對能源宣傳教育的責任，第十四條規定了有關(guān)能源領(lǐng)域表彰、獎勵的內容。

第二章 能源規劃。規劃制度是我國經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域中非常行之有效，也是獨具特色的一個(gè)制度。能源規劃制度更是如此，可以說(shuō)，各類(lèi)各級的能源規劃對我國能源發(fā)展發(fā)揮著(zhù)極其重要的指導和引領(lǐng)作用。此次《能源法》對我國的能源規劃進(jìn)行了系統梳理，雖然只有六條，但是確立了能源規劃的法律地位，厘清了能源規劃的類(lèi)型（第十五條），明確了能源規劃的制定部門(mén)以及各類(lèi)各級規劃之間的銜接要求（第十六條、十七條），規范了能源規劃的編制依據、程序、評估（第十八至二十條）等重要問(wèn)題。不過(guò)，《能源法》頒布后，實(shí)踐中長(cháng)期存在的規劃執行不力等問(wèn)題能否有所改善，尚待觀(guān)察。

第三章 能源開(kāi)發(fā)利用。本章是《能源法》中最重要的一個(gè)章節，共有十九條之多。能源一詞是煤電油核及各種新能源的總稱(chēng)，包含諸多種類(lèi)，同時(shí)還涉及上中下游不同產(chǎn)業(yè)鏈條和環(huán)節。之前的起草版本中，思路一度按照能源流程，也曾對化石能源和非化石能源進(jìn)行分節規定。后期應當是從簡(jiǎn)化法條的考慮出發(fā)，本章不再分節，大致按照各種能源種類(lèi)的政策性規定、能源供給端和能源消費端及其他事項為邏輯撰寫(xiě)。能源業(yè)內人士應該都能看出，第二十一條到第三十三條是對我國能源政策的高度總結和確認，其中包括各種能源種類(lèi)的定位、發(fā)展方向、方法措施等。作為綜合性立法，《能源法》尤為關(guān)注能源單行法顧及不周的能源替代等不同能源種類(lèi)之間的銜接問(wèn)題。比如對于可再生能源消納機制的規定，將當前實(shí)踐中的政策措施上升為法律。再如，在石油天然氣條款中規定其替代能源的發(fā)展問(wèn)題。本章也是全國人大審議稿公布后公眾意見(jiàn)最為集中的一章，此部分二審稿新增了風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、儲能、氫能等新能源、新業(yè)態(tài)以及新型電力系統、綠色電力證書(shū)制度等方面的規定，保留到最終頒布。第三十四條和第三十五條規定了能源消費端的重要事項，包括節能、提高能效、綠色能源消費、能源需求側管理等。第三十六條到三十八條涉及能源供應中的能源供應企業(yè)供應服務(wù)責任、能源基礎設施建設和保護、農村能源等問(wèn)題。第三十九條是《能源法》與環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)領(lǐng)域的銜接條款。

第四章 能源市場(chǎng)體系。2006—2008年第一輪立法期間，我國的能源市場(chǎng)改革成果還不足以凝練專(zhuān)章，但此后的公開(kāi)征求意見(jiàn)版本均為能源市場(chǎng)留下了專(zhuān)章位置，這個(gè)過(guò)程本身就反映出我國能源市場(chǎng)改革取得巨大成功。能源市場(chǎng)作為《能源法》的一項基本原則貫穿始終，除了總則有能源市場(chǎng)的原則性規定外，其他章節中，綠色電力證書(shū)制度、合同能源管理、能源儲備制度、能源科技創(chuàng )新等規定中也都是對能源市場(chǎng)原則的體現。本章的條款從第四十條到四十六條，共計七條，體現了市場(chǎng)建設和培育、規范和監管的撰寫(xiě)思路，各條內容包括鼓勵投資、自然壟斷環(huán)節市場(chǎng)化改革、能源交易市場(chǎng)建設、能源輸送管網(wǎng)設施公平接入、能源領(lǐng)域長(cháng)協(xié)合同、能源價(jià)格和能源國際投資貿易等。

第五章 能源儲備和應急。能源的供應安全可以分為一般時(shí)期和特殊時(shí)期兩種情形�！赌茉捶ā烽_(kāi)發(fā)利用章節中關(guān)注的是一般時(shí)期下，也即常態(tài)下能源的開(kāi)發(fā)利用和供應。從20世紀70年代的石油危機開(kāi)始，世界各國開(kāi)始重視能源的儲備和應急問(wèn)題，這也是能源具有國家安全屬性的一個(gè)重要表現。本章條款從第四十七條到第五十五條，共計九條，對我國已運行多年的能源儲備和應急的做法予以確認。根據本章，我國的能源儲備將采取政府主導、社會(huì )共建、多元互補的原則開(kāi)展建設，能源儲備實(shí)行政府儲備和企業(yè)儲備相結合，實(shí)物儲備和產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備相統籌。政府儲備包括中央政府儲備和地方政府儲備，企業(yè)儲備包括企業(yè)社會(huì )責任儲備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)庫存。同時(shí)，國家建立統一領(lǐng)導、分級負責、協(xié)調聯(lián)動(dòng)的能源應急管理體制，能源主管部門(mén)、相關(guān)企業(yè)乃至個(gè)人等主體都需要承擔相應的能源應急責任。

第六章 能源科技創(chuàng )新。和其他經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域相比，科技的作用在能源領(lǐng)域顯得尤為重要。能源技術(shù)革命是2014年能源安全新戰略中“四個(gè)革命”之一。除了總則做出原則性規定外，《能源法》設專(zhuān)章規定能源科技問(wèn)題。第六章第五十六條到六十二條，共計七條。本章首先提出要建立國家戰略科技力量為引領(lǐng)、企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的能源科技創(chuàng )新體系，接著(zhù)指出了能源科技的重點(diǎn)方向是能源資源勘探開(kāi)發(fā)、化石能源清潔高效利用、可再生能源開(kāi)發(fā)利用、核能安全利用、氫能開(kāi)發(fā)利用以及儲能、節約能源等。針對科技創(chuàng )新最重要的資金來(lái)源問(wèn)題，本章隨后規定，國家制定和完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購等政策，鼓勵、引導社會(huì )資金投入能源科技創(chuàng )新。本章還規定了科技發(fā)展中面臨的科技創(chuàng )新平臺、公共服務(wù)平臺、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng )新、信息技術(shù)應用、科技人才培養等問(wèn)題。

第七章 監督管理。有行業(yè)管理部門(mén)的領(lǐng)域在立法中都會(huì )就政府監督管理問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)規定。能源領(lǐng)域的特殊性在于，除了“能源監督管理”之外，還有一個(gè)“能源監管”的問(wèn)題。社會(huì )各界曾期待《能源法》中能夠對中國的能源管理體制做出創(chuàng )新性的規定，但是經(jīng)過(guò)多輪磨合，《能源法》還是選擇了較為穩妥的寫(xiě)法。本章僅有六條，規定的內容是目前實(shí)務(wù)中能源監督管理和能源監管基礎、常規的事項。第六十三條賦予“縣級以上人民政府能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)”對能源工作的監督檢查及查處違法行為的權力，第六十四條明確列出這些部門(mén)可以采取的措施以及政府部門(mén)和被檢查企業(yè)各自的義務(wù)。第六十五條和第六十六條就能源監管中的監管協(xié)同、信息報送以及能源行業(yè)信用體系建設進(jìn)行了規定�？紤]到能源輸送管網(wǎng)設施的接入、使用爭議的專(zhuān)業(yè)性，《能源法》第六十七條規定了協(xié)商制度，為當事人搭建了多元化糾紛解決機制途徑。第六十八條規定了能源領(lǐng)域違法行為舉報問(wèn)題。

第八章 法律責任。法律責任條款是實(shí)現法律實(shí)施效果的重要保障�！赌茉捶ā酚写罅空�策性條款，也有不少權利—義務(wù)型條款。一般而言，如果正文中設置了義務(wù)條款，在法律責任章節就應該有對應的責任設計。根據本章規定，承擔法律責任的主體包括負有相應職責的政府部門(mén)工作人員、承擔電力、燃氣、熱力等能源供應的企業(yè)及工作人員、能源輸送管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)及工作人員、有關(guān)能源企業(yè)、能源用戶(hù)、個(gè)人等，責任形式主要是行政責任。如果造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，還需承擔民事責任；構成違反治安管理行為的給予治安管理處罰；構成犯罪的，則依法追究刑事責任。法律責任條款設計是否合理，比如罰款金額等，還需在《能源法》實(shí)施后進(jìn)一步檢驗。

第九章 附則。附則一般會(huì )對法中涉及的名詞進(jìn)行解釋?zhuān)�還有法律的適用范圍、施行時(shí)間等。值得關(guān)注的是，《能源法》的附則中有兩款涉及到國際法中的反制措施及法律域外適用效力問(wèn)題，為保障我國能源安全、保護能源企業(yè)境外投資提供了強大的法律武器。